Rundskriv 2026/5

Kontroll med tilskuddsforvaltningen - veileder

6.1 Hva mener vi med «forvaltningskontroll»? 

Med forvaltningskontroll mener vi et kontrolltiltak der statsforvalteren vurderer hvordan kommunen forvalter statlige tilskudd i praksis. Formålet er å sikre at tilskudd håndteres i tråd med regelverk, instrukser og gjeldende føringer – og samtidig bidra til læring og forbedring i kommunens internkontroll. 

Kontrollen retter seg mot kommunens forvaltningspraksis, ikke mot foretakene som mottar tilskudd. Den gir et objektivt bilde av kommunens rutiner og etterlevelse, og skal brukes som grunnlag for dialog og oppfølging. 

Det er et stort spenn i forvaltningskontroller: 

• Fra enklere dokumentgjennomganger av rutiner og prosedyrer, 
• til mer inngående vurderinger av hele tilskuddsforvaltningen, inkludert intervjuer, møter og gjennomgang av dokumentasjon. 

Forvaltningskontroll kan gjennomføres på ulike måter, avhengig av formål, risiko og vesentlighet. I det følgende beskrives sentrale momenter og tilnærminger som kan være relevante når statsforvalteren planlegger og gjennomfører forvaltningskontroll. Framstillingen er ment som veiledning og gir rom for faglige vurderinger og nødvendig tilpasning i den enkelte kontroll. 

Forvaltningskontroll skal fortsatt gjennomføres for minst 20 % av kommunene i fylket, og for embeter med flere fylker vurderes kommunene samlet. 

6.2 Forskjellen mellom statlig tilsyn og forvaltningskontroll 

Statlig tilsyn og forvaltningskontroll er to ulike virkemidler som begge skal bidra til forsvarlig oppgaveløsning i offentlig sektor, men de har forskjellige formål og anvendelsesområder. 

Statlig tilsyn er en ekstern kontrollordning der staten undersøker om kommunene etterlever krav i lov og forskrift. Tilsyn har et tydelig rettssikkerhets- og kvalitetsformål, og skal sikre at innbyggere mottar de tjenestene og rettighetene de har krav på. Tilsynsaktivitetene er hjemlet i særlovgivningen og retter seg mot utførelsen av kommunale oppgaver innen bestemte sektorer 

Kommuneloven er ikke i seg selv hjemmelsgrunnlaget for statlig tilsyn slik særlovgivningen er, men den har likevel en viktig plass i forklaringen av forskjellen mellom statlig tilsyn og forvaltningskontroll. Loven angir de overordnede prinsippene for kommunenes selvstyre, ansvar og internkontroll. Den tydeliggjør at kommunene selv skal sørge for betryggende styring, kontroll og oppfølging av egen virksomhet. 

Statlig tilsyn bygger på sektorlover som gir statlige myndigheter kompetanse til å kontrollere lovetterlevelse på avgrensede områder. Kommunelovens bestemmelser om statlig tilsyn (kapittel 30) regulerer rammene for hvordan staten skal utøve tilsyn, slik at balansen mellom kommunalt selvstyre og statlig kontroll ivaretas. 

Forvaltningskontroll etter økonomiregelverket § 15 er en del av Landbruks- matdepartementets styring og oppfølging av statsforvalter og kommunenes utøvelse av delegert forvaltningsmyndighet. Formålet er å sikre at delegert myndighet forvaltes på en forsvarlig måte, med tilstrekkelig intern kontroll, riktig regelverksetterlevelse, og effektiv ressursbruk. Forvaltningskontroll har et system- og prosessfokus og skal bidra til å sikre god styring, læring og forbedring hos den som utøver myndigheten. 

Kort oppsummert er hovedfokus i statlig tilsyn å kontrollere om lovpålagte oppgaver etterleves, mens i forvaltningskontroll handler det om å kontrollere hvordan delegert myndighet forvaltes. 

Tabell 5: Tabellen viser hovedforskjellene mellom statlig tilsyn og forvaltningskontroll

Tema	Statlig tilsyn	Forvaltningskontroll
hva kontrolleres	kommunens etterlevelse av plikter etter særlovgivning	hvordan kommunene forvalter delegert myndighet
hvordan/hovedfokus	rettssikkerhet og lovpålagte krav	systemer, prosesser og internkontroll
myndighetsgrunnlag	særlovgivning (for eksempel helse, barnevern og miljø)	økonomiregelverket § 15 og delegasjon fra overordnet forvaltningsnivå.
rolle	ekstern og uavhengig kontroll	styring og oppfølging av underliggende enheter
formålet	sikre lovoppfyllelse	sikre effektiv og forsvarlig forvaltning

Statlig tilsyn kontrollerer både rettssikkerhet og tjenestekvalitet i kommunene. Tilsynet vurderer om vedtak og saksbehandling skjer i tråd med lov og forskrift, at brukernes rettigheter ivaretas, og at praksis er lik og forutsigbar. Samtidig kontrolleres om tjenestene oppfyller lovpålagte kvalitetskrav og fungerer i praksis, og om kommunen har systemer som sikrer kvalitet over tid, som rutiner, internkontroll og ledelsesoppfølging. Kontrollen gjennomføres gjennom dokumentgjennomgang, vurdering av rutiner, intervjuer, stikkprøver og oppfølging av avvik.

6.3 Rammer og krav til forvaltningskontroll 

Forvaltningskontroll er et sentralt verktøy for styring, kvalitetssikring og oppfølging i staten. Kontrollene skal sikre at delegert myndighet utøves på en forsvarlig måte, at lover og regler følges, og at oppgaveløsningen holder en tilfredsstillende faglig og etisk standard. I dette kapitlet beskrives både de formelle rammene for arbeidet og anerkjent metodikk som kan styrke kontrollpraksisen. 

6.3.1 Bevilgningsreglementet – grunnlaget for statens kontrollansvar 

Utgangspunktet for forvaltningskontroll er Stortingets budsjettmyndighet. Det er Stortinget som bevilger midler, og departementene som har ansvar for å forvalte disse i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. Bevilgningsreglementet regulerer dette ansvaret og fastsetter grunnleggende krav til hvordan statlige midler skal disponeres og følges opp. 

Når forvaltning av midler eller myndighet delegeres videre – enten til statlige virksomheter, kommuner eller private aktører – endres ikke statens overordnede ansvar. Kommuner og private er selvstendige rettssubjekter og kan som hovedregel ikke instrueres, men når de forvalter statlige midler eller treffer vedtak på statens vegne, følger kontrollansvaret av bevilgningsreglementet og den ordinære delegeringen. Forvaltningskontroll er dermed et legitimt og nødvendig virkemiddel for å sikre at midlene brukes som forutsatt, også når oppgavene utføres utenfor statsforvaltningen. 

6.3.2 Økonomiregelverket § 15 – kontrollansvar 

Økonomiregelverket § 15 regulerer både ansvaret hos virksomheter som har fått delegert forvaltningsmyndighet, og ansvaret til overordnede virksomheter for å føre kontroll. Bestemmelsen slår fast at underliggende virksomheter og eksterne aktører utenfor statsforvaltningen selv har ansvar for å utøve myndigheten på en forsvarlig måte og i samsvar med kravene til internkontroll etter § 14. Samtidig pålegges overordnede virksomheter å føre kontroll med at denne forvaltningen faktisk skjer på en forsvarlig måte og i tråd med regelverket. 

Kontrollansvaret gjelder uavhengig av om tilskuddsforvaltningen er lagt til en statlig virksomhet eller er delegert til en ekstern aktør. Regelverket beskriver ansvarsforholdene tydelig, men gir få føringer for hvordan kontrollen konkret skal utøves. Dette gir rom for faglig skjønn, der kontrolltilnærmingen kan tilpasses risiko, ordningens karakter og hvordan myndigheten er organisert og delegert. 

6.3.3 Forvaltningslovens betydning for kontrollgjennomføringen 

Forvaltningsloven setter viktige rammer for hvordan forvaltningskontroller skal gjennomføres. Loven krever at prosessen er saklig, objektiv og forsvarlig, og at kontrollerte parter får nødvendig informasjon, veiledning og innsyn. 

Sentrale bestemmelser inkluderer: 

• habilitet (kap. II): Skal sikre tillit til at kontrollen gjennomføres upartisk. 
• taushetsplikt (§ 13): Sikrer forsvarlig håndtering av sensitive opplysninger, samtidig som SF har rett til nødvendig innsyn ved kontroll. 

Prinsippene i forvaltningsloven bidrar til rettssikkerhet, likebehandling og etterprøvbarhet, og er derfor særlig relevante når staten kontrollerer kommunens håndtering av tilskuddsordninger. 

6.3.4 Offentleglova og arkivregelverket – dokumentasjon og innsyn 

Offentleglova og arkivregelverket gir føringer for dokumentasjon, journalføring og arkivering. Gode dokumentasjonsrutiner gjør kontrollarbeidet transparent, etterprøvbart og enkelt å følge opp i ettertid. 
Systematisk journalføring og klar struktur i arkivet er derfor grunnleggende for en trygg og effektiv forvaltningskontroll. 

6.3.5 DFØ-veiledere – styringsdialog og internkontroll 

DFØs veiledere gir nyttige rammer for hvordan delegert myndighet bør følges opp. De understreker betydningen av: 

• tydelig ansvarsdeling mellom strategisk nivå, som er statsforvalters ansvar og operativt nivå, som er kommunene som vedtaksmyndighet. 
• vurdering av om underliggende enheter har tilfredsstillende internkontroll 
• risikobasert prioritering av kontrollområder 
• systematisk bruk av informasjon og dialog i styringsrelasjonen 

Dette gir en mer helhetlig og målrettet kontrollfunksjon. 

6.3.6 Metodikk og beste praksis for forvaltningskontroll 

Forvaltningskontroll har ikke en nasjonal standard for metodikk, men kan hente inspirasjon fra både statlig tilsyn og revisjonsfaglige prinsipper. Disse gir et solid fundament som kombinerer tradisjonell forvaltningsskikk med en mer moderne, kunnskapsbasert kontrollpraksis. 

Fra tilsynspraksis kan særlig følgende prinsipper styrke kontrollarbeidet: 

• tydelige prinsipper for god praksis: forutsigbarhet, etterprøvbarhet, likebehandling og faglig integritet. 
• en strukturert prosess: planlegging, gjennomføring og oppfølging, med risikoanalyse, synlige vurderingskriterier, tydelig dokumentasjon og målrettede anbefalinger. 
• formålstilpasning: metodikken skal svare på hva kontrollen skal avdekke – alt fra systemkvalitet til konkret etterlevelse. 
• læingsorientering: kontroller bør bidra til forbedring av styring, rutiner og kvalitet i forvaltningen. 
• risikobasert prioritering: ressursene rettes mot områder med høyest sannsynlighet for svikt eller uønskede konsekvenser. 

Revisjonsfaglige rammeverk, særlig COSO-modellen, gir i tillegg et systematisk grunnlag for risikovurdering, kontrollaktiviteter, informasjonsflyt og oppfølging. Metodetriangulering, systematisk dokumentasjon og klare konklusjoner er eksempler på tilnærminger som kan gi høyere kvalitet i vurderingene. 

Selv om forvaltningskontroll ikke er revisjon og ikke er et tilsyn, kan slike prinsipper gjøre kontrollen mer konsistent, etterprøvbar og nyttig – både for statlig styring og for forbedringsarbeidet i kommunene. 

6.4 Forberede kontrollen 

6.4.1 Avklare formål og beslutning om kontroll 

Før selve forberedelsene starter, må formålet med kontrollen tydelig defineres og beslutning om kontroll tas. Dette innebærer å fastsette hva som skal kontrolleres, for eksempel en helhetlig prosess eller konkrete tilskuddsordninger. Det er viktig å identifisere hvilke lover, forskrifter og interne retningslinjer som er relevante, og å avklare forventet tidsramme og nødvendige ressurser. 

En risiko- og vesentlighetsvurdering bør gjennomføres for å prioritere kontrollområder med høyest sannsynlighet for feil eller svikt. Formålet med denne fasen er å sikre at kontrollen blir målrettet, effektiv og hensiktsmessig for å oppnå det overordnede kontrollansvaret. 

6.4.2 Utarbeide arbeidsplan 

Når formål og omfang er avklart, utarbeides en arbeidsplan som styrer hele kontrollforløpet. Planen kan bestå av sjekklister, kontrollskjemaer, intervjuguider og annen relevant dokumentasjon. Den skal sikre at kontrollen gjennomføres systematisk, dokumenteres grundig, og dekker alle relevante forhold. 

Arbeidsplanen bør beskrive: 

• hvilke lover og regler som gjelder for kontrollområdet, 
• hvilke data og dokumenter som er analysert i forkant, 
• hvordan kontrollen skal gjennomføres metodisk, 
• hvilke spørsmål som skal stilles til aktører som kontrolleres, 
• hvilke kilder og informasjonsgrunnlag som brukes for å forstå virksomhetens praksis, og 
• hvordan dokumentasjonen skal samles og oppbevares. 

En gjennomtenkt arbeidsplan er avgjørende for å sikre helhet og etterprøvbarhet i kontrollen. 

6.4.3 Forberedelser før gjennomføring 

Før kontrollen starter, bør følgende forberedelser gjennomføres: 

Tabell 6: Tabellen viser hvilke forberedelsestrinn som bør gjennomføres før en forvaltningskontroll.

Trinn	Forberedelser
1	Innhente relevant dokumentasjon: Samle rapporter, regnskap, interne rutiner, tidligere kontrollrapporter og annen nødvendig informasjon
2	Avklare roller og ansvar: Bestem hvilke personer som skal delta i kontrollen, og hvem som har ansvar for ulike deler av arbeidsplanen
3	Utforme vurderingskriterier: Definer tydelige kriterier for hva som anses som tilfredsstillende praksis, i tråd med regelverk og internkontrollstandarder
4	Planlegge kontrollmetoder: Bestem hvilke metoder som skal brukes, for eksempel dokumentanalyse, intervjuer eller observasjon av stedlig kontroll
5	Informere den kontrollerte parten: Gi beskjed om kontrollen, formålet og forventet samarbeid for å sikre åpenhet og forutsigbarhet
6	Etablere logg og dokumentasjonsrutiner: Planlegg hvordan alle funn, vurderinger og beslutninger skal dokumenteres underveis

Disse forberedelsene legger grunnlaget for en effektiv, målrettet og etterprøvbar forvaltningskontroll.

6.4.4 Statsforvalterens kontroll gjennom observasjon av kommunens stedlige kontroll 

Statsforvalteren kan observere kommunens gjennomføring av stedlig kontroll som en av flere metoder for å vurdere om etablerte rutiner etterleves i praksis. Gjennom observasjon får statsforvalteren innsikt i hvordan kommunen planlegger, gjennomfører og følger opp kontrollarbeidet. Formålet med deltakelsen skal være tydelig beskrevet i statsforvalterens arbeidsplan, inkludert hvilke rutiner eller kontrollpunkter som skal verifiseres. Det er viktig at både kommunen og det foretaket som skal kontrolleres informeres om at statsforvalteren deltar for å kontrollere kommunens forvaltningspraksis – ikke foretaket. Denne rolleavklaringen forebygger misforståelser og bidrar til å unngå spørsmål om inhabilitet. Kommunen må ha rettslig grunnlag for sin stedlige kontroll, og saksbehandlere skal følge reglene i forvaltningsloven, herunder kravene i § 15. 

Observasjon av stedlig kontroll gir et verdifullt supplement til andre kontrollmetoder, og styrker statsforvalterens vurdering av om kommunen utøver sin delegerte myndighet på en forsvarlig og regelmessig måte. 

6.5 Gjennomføring av kontroll 

Når forberedelsene er fullført og arbeidsplanen er på plass, starter selve gjennomføringen av forvaltningskontrollen. Denne fasen omfatter innsamling, analyse og vurdering av informasjon i forhold til regelverk, interne krav og formålet med kontrollen. 

Statsforvalteren må vurdere nærmere hvordan kontrollen skal gjennomføres for å nå formålet med den enkelte kontroll. Nedenfor er det beskrevet eksempler på forhold som statsforvalteren kan vurdere når gjennomføringen planlegges. 

6.5.1 Dokumentanalyse 

En grundig dokumentanalyse vil kunne gi oversikt over kommunens praksis, avdekke risikoområder og legge et solid grunnlag for videre vurderinger. Her vurderes for eksempel rapporter, regnskap, interne rutiner, prosedyrer og tidligere kontrollrapporter. 

6.5.2 Intervjuer og møter 

Intervjuer med nøkkelpersoner kan gjennomføres for å forstå prosesser og rutiner i praksis. Møter og samtaler bidrar til å avklare uklarheter i dokumentasjonen og gir et mer nyansert bilde av hvordan internkontrollen fungerer. 

6.5.3 Stikkprøver og observasjon 

Stikkprøver kan brukes for å kontrollere at praksis samsvarer med rutiner og regelverk. Det kan være å se på noen tilfeldig utvalgte vedtak om tilskudd som kommunen har gjort. Er disse behandlet i tråd med rutiner kommunen har etablert. Observasjon av aktiviteter gir konkrete, etterprøvbare vurderinger, spesielt når kontrollen dekker mange saker eller komplekse prosesser. En observasjon av en stedlig kontroll vil være et eks her. Se nærmere omtale av dette i pkt. 6.4.3.1 statsforvalterens kontroll gjennom observasjon av kommunens stedlige kontroll. 

6.5.4 Vurdering mot kriterier 

Statsforvalteren bør vurderer hvordan funn kan analyseres fortløpende mot fastsatte kriterier. Dette innebærer å vurdere om praksis og dokumentasjon er i samsvar med regelverk, etablert internkontroll og kontrollens formål. Eventuelle avvik, svakheter eller risiko identifiseres og dokumenteres. 

6.5.5 Dokumentasjon underveis 

Under hele gjennomføringen er systematisk dokumentasjon avgjørende. Alle aktiviteter, vurderinger og funn registreres på en måte som sikrer etterprøvbarhet. Dokumentasjonen skal tydelig vise hva som er vurdert, hvilke metoder som er brukt, og hvilke konklusjoner som er trukket. 

Gjennomføringsfasen avsluttes når alle planlagte aktiviteter er fullført og vurderinger dokumentert. Dette danner grunnlaget for neste steg: rapportering og formidling av funn. 

6.6 Rapportering av funn 

Etter at forvaltningskontrollen er gjennomført, skal resultatene dokumenteres og formidles tydelig. Rapportering er en sentral del av kontrollen, og sikrer at både beslutningstakere og den kontrollerte parten får nødvendig informasjon om funn og anbefalinger. 

6.6.1 Strukturering av rapporten 

Rapporten bør ha en klar og logisk struktur. Den kan innledes med formål og omfang av kontrollen, beskrive hvilke metoder som er brukt, og angi hvilke kriterier funnene er vurdert mot. Dette gir mottakeren en oversikt over grunnlaget for vurderingene. 

6.6.2 Oppsummering av funn 

Alle relevante observasjoner, styrker og svakheter skal tydelig beskrives. Avvik fra regelverk eller interne krav skal fremheves, og konsekvensene av disse bør vurderes. Tydelige beskrivelser gjør det enklere for den kontrollerte parten å forstå resultatene og hva som må forbedres. 

6.6.3 Anbefalinger og tiltak 

Rapporten bør inneholde konkrete anbefalinger for hvordan identifiserte avvik eller svakheter kan utbedres. Anbefalingene bør være realistiske, tydelige og målbare, slik at det er klart hva som forventes fulgt opp. 

6.6.4 Formidling til beslutningstakere og kontrollerte 

Rapporten skal deles med relevante beslutningstakere og den kontrollerte parten. Dette sikrer transparens og gir grunnlag for dialog om nødvendige tiltak. Informasjonen skal presenteres på en måte som gjør den lett å forstå og etterprøve. 

6.6.5 Dokumentasjon og arkivering 

All rapportering må dokumenteres og arkiveres i tråd med offentleglova og interne arkivrutiner. Dette sikrer sporbarhet, etterprøvbarhet og mulighet for oppfølging senere. 

6.7 Oppfølging av kontroll 

Oppfølging er det siste, men kanskje mest kritiske steget i forvaltningskontrollen. Den sikrer at identifiserte avvik, svakheter og forbedringsområder faktisk håndteres, og at kontrollen fører til varig forbedring. 

6.7.1 Lage oppfølgingsplan 

Etter rapportering bør det utarbeides en tydelig oppfølgingsplan. Planen skal beskrive hvilke tiltak som forventes gjennomført, hvem som har ansvar for gjennomføringen, og hvilke tidsfrister som gjelder. Dette gir struktur og tydeliggjør ansvar. 

6.7.2 Implementering av tiltak 

Den kontrollerte kommunen skal følge opp anbefalte tiltak i tråd med planen. Oppfølgingen kan omfatte endring av rutiner, styrking av internkontroll, opplæring eller andre tiltak som adresserer identifiserte svakheter. 

6.7.3 Vurdering av effekt 

Statsforvalteren bør vurdere om tiltakene har ønsket effekt. Dette kan innebære å be om dokumentasjon på endringer, gjennomføre stikkprøver, eller følge opp med møter og intervjuer. Formålet er å sikre at forbedringene faktisk styrker forvaltningen. 

6.7.4 Dokumentasjon av oppfølging 

Alle oppfølgingsaktiviteter skal dokumenteres. Dette inkluderer hvilke tiltak som er gjennomført, hvordan de er implementert, og eventuelle gjenværende utfordringer. Dokumentasjonen gjør oppfølgingen etterprøvbar og legger grunnlag for læring og videre styring. 

6.7.5 Læring og kontinuerlig forbedring 

Oppfølgingen skal ikke bare rette opp feil, men også brukes som grunnlag for læring. Erfaringene fra kontrollen kan brukes til å forbedre interne rutiner, styringssystemer og fremtidige kontroller. På denne måten blir forvaltningskontrollen et verktøy for kontinuerlig forbedring, ikke bare kontroll. 

6.8 Melding til Landbruksdirektoratet 

Statsforvalteren skal melde fra til Landbruksdirektoratet dersom kontrollen avdekker forhold som kommunen ikke kan rette selv, for eksempel svakheter i regelverk eller fagsystemer. Statsforvalteren skal også melde fra dersom kommunen etter gjentatte anmodninger ikke retter vesentlige svakheter. Meldingen bør være skriftlig og sendes så raskt som mulig, gjerne med forslag til løsninger. 

Oppsummering: 
Systemfeil og alvorlige mangler må videreformidles slik at de kan håndteres på riktig nivå.